Comment défendre vos droits pendant une procédure d’expropriation ?

vendredi, 29 avril 2022 13:27
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En tant que propriétaire visé par une expropriation, vous disposez de droits que vous pouvez faire valoir pendant toute la procédure. Des recours sont possibles, car l’expropriation n’est pas totalement à la discrétion de la collectivité, qui doit remplir des conditions précises pour y recourir.

La propriété privée est protégée par les dispositions du Code Civil[1], mais également de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen[2].

Néanmoins, ces mêmes textes introduisent une limite, en autorisant les personnes publiques (comme une Commune, une Communauté de Communes, etc.) à mettre en œuvre la procédure d’expropriation dans un but d’utilité publique, afin de contraindre un propriétaire à leur céder son immeuble moyennant une juste et préalable indemnité.

Dans le cadre de l’expropriation, la personne publique peut donc récupérer votre terrain ou votre immeuble sans votre consentement.

Des recours existent cependant pour s’opposer à cette dépossession brutale.

La procédure d’expropriation est possible juridiquement à trois conditions :

  • Être justifiée par un intérêt public[3],
  • Que l’expropriant ne dispose pas déjà de terrain(s) où il aurait pu réaliser l’opération dans des conditions équivalentes[4] (sans exproprier),
  • Et que l’atteinte à la propriété de la personne expropriée ne soit pas disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi.

Le juge administratif veille au respect de ces trois conditions dans le cadre d’un contrôle dit « du bilan coûts/avantages »[5] de l’opération. 

Il faut donc s’assurer que ces conditions sont remplies pour s’opposer à une expropriation :

  • Le projet est-il justifié par un vrai intérêt public ? C’est-à-dire, qu’est-ce qui justifie la procédure d’expropriation diligentée contre vous ? L’enquête publique qui s’ouvre dans le cadre de la procédure d’expropriation permet de répondre à cette question. Si la collectivité n’a pas un vrai projet pour votre terrain, ou que le projet n’est pas d’intérêt public, alors un recours est envisageable ;
  • La personne publique ne dispose pas déjà de terrain(s) où elle pourrait réaliser l’opération dans des conditions équivalentes[6] sans avoir recours à l’expropriation ? Il faut vérifier ce point important. Si la collectivité a déjà un terrain où elle pourrait réaliser son opération, alors votre expropriation n’est peut-être pas justifiée et un recours est possible ;
  • L’atteinte à la propriété de la personne expropriée est-elle disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi ? Le juge met en balance l’atteinte à la propriété des personnes avec l’intérêt public de l’opération. La réalisation de l’opération ne doit pas entraîner une atteinte disproportionnée aux droits des personnes expropriées. Ici encore, si la personne publique peut réaliser son projet par des moyens plus souples, c’est-à-dire sans recourir à l’expropriation, la procédure peut être annulée par le juge.

Dans l’hypothèse où la collectivité ferait le choix d’initier une procédure d’expropriation pour devenir propriétaire de votre parcelle nécessaire à la réalisation de son projet, deux phases devront être respectées : une phase administrative (1) et une phase judiciaire (2). En tant que propriétaire, vous disposez de droits pendant toute cette procédure (3).

  1. La phase administrative de l’expropriation

La phase administrative suppose une enquête publique et une enquête parcellaire.

L’enquête publique tend à démontrer l’utilité publique du projet, à savoir sa finalité d’intérêt général permettant de justifier le recours à la procédure d’expropriation, et à recueillir l’avis de l’ensemble des personnes intéressées par le projet.

Dans le cadre de l’enquête publique, il est possible de prendre connaissance du dossier complet d’expropriation, donc du projet porté par la collectivité et de formuler des observations pour le contester.

L’enquête publique aboutit sur le prononcé d’une déclaration d’utilité publique (DUP), par arrêté préfectoral[7] qui doit être affiché en mairie.

Cet acte administratif peut être attaqué.

L’enquête parcellaire a pour objet de permettre aux propriétaires concernés de vérifier l’exactitude des informations dont dispose l’expropriant quant à la liste des parcelles à exproprier et aux bénéficiaires de l’indemnisation. Elle aboutit sur le prononcé d’un arrêté préfectoral de cessibilité[8].

Cet acte administratif peut également être attaqué.

Ces enquêtes durent au minimum 15 jours chacune. Toutefois, l’enquête publique et l’enquête parcellaire peuvent se dérouler en même temps, avec le même commissaire-enquêteur.

Le Préfet, seul habilité à déclencher la procédure d’enquête publique et d’enquête parcellaire, se voit transmettre un dossier d’enquête publique complet[9] ainsi qu’un dossier d’enquête parcellaire complet[10]

L’enquête publique et l’enquête parcellaire sont alors ouvertes par arrêté préfectoral, et conduites par un commissaire-enquêteur désigné par le Tribunal administratif. Des formalités de publicité doivent être respectées.

Au terme de la procédure de consultation, le Préfet prononcera l’utilité publique du projet dans le cadre d’une DUP, et la cessibilité des parcelles dans le cadre d’un arrêté de cessibilité. Si l’enquête publique et l’enquête parcellaire ont été menées ensemble, la DUP pourra toutefois tenir lieu d’arrêté de cessibilité[11].

Ces actes administratifs (arrêté préfectoral portant DUP et arrêté préfectoral de cessibilité) pourront être attaqués au contentieux devant le Tribunal administratif de ressort. Votre qualité de propriétaire concerné par le projet porté par la personne publique vous confère intérêt à agir contre ces actes devant le Tribunal.

Les arguments déjà évoqués pourront être soulevés dans ce cadre devant le juge :

  • Le projet est-il justifié par un vrai intérêt public?
  • La collectivité ne dispose pas déjà de terrain(s) où elle pourrait réaliser l’opération dans des conditions équivalentes[12] sans avoir recours à l’expropriation ?
  • L’atteinte à la propriété de la personne expropriée est-elle disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi ?

La phase administrative est suivie d’une phase judiciaire.

  1. La phase judiciaire de l’expropriation

Si la DUP est validée, c’est-à-dire si l’utilité publique de l’opération est reconnue, une seconde phase s’ouvrira après la phase administrative.

Cette phase dite judiciaire aura pour objet d’opérer concrètement le transfert de propriété de votre bien à la personne publique qui porte le projet.

Des possibilités de recours sont ouvertes. Dans ce cadre, l’avocat est obligatoire depuis une réforme de 2020 [13].

Ce transfert de propriété s’opérera :

  • À l’amiable,
  • Ou par saisine, par le Préfet, du juge de l’expropriation du Tribunal judiciaire de ressort[14].

L’expropriation des immeubles sera prononcée par le juge judiciaire dans un délai maximum de 15 jours après saisine : cette ordonnance aura pour effet de transférer la propriété des biens à la collectivité.

Ici encore, des possibilités de recours sont existantes tout le long de la procédure judiciaire et contre l’ordonnance rendue par le juge judiciaire, susceptible de recours en cassation.

La personne publique ne pourra entrer en possession effective du tènement qu’à l’issue de cette procédure judiciaire et à compter du paiement de l’indemnité d’expropriation qu’elle vous versera.

  1. Les droits des propriétaires pendant la procédure d’expropriation

En tant que propriétaire d’un bien objet d’une expropriation, vous pouvez prétendre à une « juste indemnité »[15], couvrant l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation[16].

Une offre indemnitaire devra vous être adressé par la collectivité dès notification de l’ordonnance d’expropriation (ou avant) par courrier postal recommandé (LRAR).

L’estimation de la valeur du bien exproprié est effectuée par le service des Domaines de l’État. La valeur retenue est souvent malheureusement inférieure à la vraie valeur vénale du bien.

Dans l’hypothèse d’un accord, un traité d’adhésion sera signé, et la personne publique pourra vous verser l’indemnité.

En cas de désaccord, l’indemnité sera fixée par le juge de l’expropriation.

L’estimation des Domaines peut être contestée devant le juge avec une contre-expertise de la valeur vénale du bien.

Enfin, vous disposez toujours de la possibilité, jusqu’au jugement fixant l’indemnité, de proposer une cession amiable de votre bien[17].


***


Ce qu’il faut retenir :

La procédure d’expropriation comprend une phase administrative puis une phase judiciaire.

À chaque phase, des possibilités de recours sont existantes, d’abord devant le Tribunal administratif (contre l’arrêté préfectoral portant DUP et l’arrêté préfectoral de cessibilité), puis devant le Tribunal judiciaire.

Les arguments principaux pour s’opposer à l’expropriation seront les suivants :

  • Le projet est-il justifié par un vrai intérêt public?
  • La collectivité ne dispose pas déjà de terrain(s) où elle pourrait réaliser l’opération dans des conditions équivalentes[12] sans avoir recours à l’expropriation ?
  • L’atteinte à la propriété de la personne expropriée est-elle disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi ?

Si l’expropriation de votre parcelle va au bout, la personne publique devra vous verser une juste et préalable indemnité.

L’estimation de la valeur du bien exproprié est effectuée par le service des Domaines de l’État. La valeur retenue est souvent malheureusement inférieure à la vraie valeur vénale du bien.

L’estimation des Domaines peut être contestée devant le juge avec une contre-expertise de la valeur vénale du bien.


***

 

[1] Article 545 du Code Civil : « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n'est pour cause d'utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité »

[2] Article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité »

[3] Article 545 du Code Civil, Article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, Conseil Constitutionnel, 25 juillet 1989, n°89-256 DC

[4] CE, 29 juin 1979, Malardel, n° 05536, CE, 20 novembre 1974, Époux Thony et Époux Hartmann-Six, n° 91558 et n° 91559

[5] CE, 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est, n°78825

[6] CE, 29 juin 1979, Malardel, n° 05536, CE, 20 novembre 1974, Époux Thony et Époux Hartmann-Six, n° 91558 et n° 91559

[7] Article R.11-1 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[8] Article R132-1 et suivants du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[9] Article R112-4 et suivants du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[10] Article R131-3 et suivants du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[11] Article R131-14 et suivants du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[12] CE, 29 juin 1979, Malardel, n° 05536, CE, 20 novembre 1974, Époux Thony et Époux Hartmann-Six, n° 91558 et n° 91559

[13] Article R311-9 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[14] Article R221-1 et suivants du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[15] Article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen et Article 545 du Code Civil 

[16] Article L321-1 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

[17] Article L222-2 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique 

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Pierrick Gardien

Pierrick Gardien

Avocat Droit Public
Enseignant aux Universités de Lyon

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